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                肖金成|城乡融合与特色小镇



                文/肖金成(
                中国区域科学协会理事长,中国社会科学院研究生院博士生导师,中国宏观经济研究院研究员。

                 

                 

                十九大报告提出乡村振兴战略,乡村振兴的重要途径是城乡融合,城市和乡村唇齿相依,不能割裂,应建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系。

                 

                一、强化乡村振兴规划的引领

                 

                乡村振兴规划纲要提出,乡村振兴,首先要有规划,应强化乡村振兴规划的引领。要加强各类规划的统筹管理和系统衔接,形成城乡融合、区域一体、多规合一的规划体系。以前市县政府编制了多类规划,有土地利用规划、城乡规划、城镇体系规划、城市规划、城镇规划、环保规划等,有些地方还编制了村庄规划,名目繁多,眼花缭乱。规划类型太多,又相互不衔接,最后到了基层,不知道到底按哪一个规划去办?所以习总书记提出,一张蓝图绘到底,形成多规合一的规划体系。

                有序推进乡村振兴,对具备条件的村庄,要加快推进城镇基础设施和公共服务向农村延伸。把城镇和农村联系起来,改变过去城市只管城市、城镇只管城镇,与农村完全割裂。

                 

                二、如何促进城乡融合

                一是增强城镇对乡村的带动能力。要加快发展中等城市。大城市发展的比较快,很多人到大城市打工,因为大城市的条件好,基础设施完善,工作岗位多,这是大城市的优势。但是大城市和农村的融合相对比较困难,在北京几十公里走不出去,很快,很多农村变成城市,城市不断向外拓展。只有中小城市和小城镇,和农村的联系比较密切。通过发展中小城市,完善县城和小城镇的综合服务功能,推动农村人口就近城镇化,减少农民的数量。只有减少农民才能富裕农民,所以要推动城镇化。

                二是把小城镇作为城乡融合发展的突破口与着力点。小城镇本质上是一个小型城市,不是大农村。在西方国家,城市和城镇是没有区别的,都有完善的基础设施,特色明显,环境比大城市好得多。2000人或3000人,就是一个小城市。区分城市和村庄不是看人口数量,而是在于:一是基础设施是不是比较完善;二是从事农业还是从事二、三产业;三是开放性,谁都可以来置业居住,来的人越多说明有人气,经济比较繁荣,税源就越多,基础设施越来越完善。我国农村的体制包括小城镇最大的弊端就是封闭性,农民可以进城,但是城市人不能进入小城镇,因为绝大多数的城镇实行村庄体制,村民是村集体的成员,有成员权,其他人没有成员权,不能置业。城乡融合,要把小城镇作为突破口。小城镇的体制需要开放,农村人可以来,城里人也可以来。小城镇是城市之尾、农村之首。

                三是解决城乡二元分割的问题。一是解决二元户籍制度问题,应取消二元户籍制度,不再分城市户籍和农村户籍。有些地方如上海、深圳已经取消。应以乡、镇、街道为单元进行户籍登记,除特大城市、超大城市之外有自由迁徙权。二是解决土地产权制度问题,淡化土地所有权,强化土地使用权。城市土地使用权和农村土地使用权应该并轨,其权能应是一样的。可以转让、抵押、担保、继承,但不能随意改变用途,居住用地就是居住用地,农地就是农地,不能把农地变为居住用地。就像城市土地,工业用地、商业用地不能随意变为居住用地一样。三是社会保障制度要统一。农村居民的社会保障和城市居民的社会保障应完全相同。医疗保障、养老保障、最低生活保障应城乡一体化。农村居民与城镇居民一样缴纳基本养老金和医疗保险,享受相同的保障。对低收入者可以豁免或由政府代缴。应创造条件实行全国基本社保一体化。

                 

                三、特色小镇建设

                特色小镇是小城镇的特殊形态,一般的小城镇是建制镇的政治中心,也就是镇政府的所在地。除了政治中心,还可以成为商贸物流中心,教育文化中心、医疗保健中心。应健全服务设施,为周边的农村和农民提供服务,为农民到城镇居住创造条件。

                特色小镇不是建制镇,也不是一般的小城镇。特色小镇的特点:一是有特色的产业,如旅游业、商贸业、物流业、康养业等等,聚集了一定人气,依托山水资源、历史人文、特色产业等,规划建设具有独特的风格、风貌、风尚与风情的功能人口集聚区。二是特色小镇建设需要大企业投资建设。企业作为投资主体,社会各界共同参与,形成一个产城融合的模式。一些具有开发价值的古村古镇,由企业开发,政府支持配合,形成政企合作模式。建设旅游小镇、康养小镇、物流小镇等等。如企业没有实力,寄希望从银行贷款或套用国家政策,多半不会成功。三是地方政府的配合。乡镇政府应提供土地及其他配套条件,既不能越俎代庖,也不能置身事外。

                国家发改委等几部委发文总结了特色小镇的四个特征:一是产业特而强,产业有特色,有竞争力,有市场需求,有较好的经济效益,创造了很多就业岗位。为在当地就业的职工提供居住等条件形成的特色小镇一般具有较强的生命力。二是功能聚而合,小镇规模不大,不能太分散,要以产城融合发展为原则,规划建设面积不能超过3平方公里。有些特色小镇规划得很分散,包括几个村庄的范围,不是典型意义的特色小镇。三是形态小而美,特色小镇要有吸引力,必须有美感,有震撼力,要在形态打造上下功夫,同时费时费力,投入要大,因此,不能搞得规模太大。四是机制新而活。特色小镇能否成功,关键在体制创新,投资体制要创新,运营体制要创新,形成一个各方共同努力、共建共享的机制。

                从近几年特色小镇的建设来看存在很多问题。一是房地产化。房地产开发商看中了农村集体建设用地,不需要招牌挂,土地成本低,和镇政府签了协议,3平方公里土地到手,建房销售,把特色小镇搞成了房地产小区,房地产开发商赚了钱,买房子的人有钱买没有时间住,浪费了宝贵的土地资源,产业也发展不起来,成了空城。二是形态雷同,投入巨资,很快由盛转衰。三是套取国家补贴,虚假投资者,虚假协议,补贴到位后即撤资。

                国家发改委发布的2019年促进城镇化的重要任务提出,逐年开展监测评估,淘汰错用概念的建制镇、滥用概念的虚假小镇、缺失投资主体的虚拟小镇。组织制定特色小镇标准体系,全面开展特色小镇的调查评估。我认为应支持特色小镇有序发展,不能因为特色小镇出了问题,就全盘否定放弃。特色小镇是未来城乡融合的一个方向,需要支持引导有序发展。

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